- 项目名称：
- 散居型农村社区公共服务设施建设的问题与对策——基于湘中25个行政村的实证研究
- 简介：
- 社区公共服务设施是政府公共管理和服务的基础平台。基于湘中25个散居型农村社区的实证研究，发现源于资源配置体制机制问题，当前我国散居型农村社区公共服务设施建设存在供给短缺、配置失衡、布局失当和可及性低问题。散居型农村社区公共服务设施建设要实施“四一三工程”，即坚持公平共享、需求导向、分类配置、多元合作等四项原则，优化公共财政投入体制，健全项目规划的协商机制、项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。
- 详细介绍：
- 散居型农村社区公共服务设施建设的问题与对策
——基于湘中25个行政村的实证研究
内容摘要：社区公共服务设施是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。当前，我国农村社区公共服务设施建设相对落后，尤其在我国南方山区散居型农村社区，公共服务设施建设成为一大难题。笔者以湘中25个行政村为研究对象，采取实地观察、问卷调查、深度访谈等方法，对散居型农村公共服务设施建设进行了调查研究。研究...(查看更多)发现，散居型农村公共服务设施建设存在着供给短缺、配置失衡、布局失当和可及性低等突出问题，导致农村公共服务的供给与全面建设小康社会背景下农民的需求不相适应。笔者的进一步研究发现，散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因在于两个方面：一是资源配置体制欠科学，二是资源配置机制不合理。基于上述研究，笔者认为，加强散居型农村社区公共服务设施建设，必须坚持公平共享、需求导向、分类配置和多元供给四项基本原则。优化公共财政投入体制和建立健全项目规划的协商机制、项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。
关键词：散居型农村社区；公共服务设施建设；对策建议
一、引言
1.问题提出
中国是一个农业大国，农村的发展在很大程度上将决定中国的发展。没有中国农村的现代化就没有中国的现代化，没有中国农民的富裕就没有中国人民的富裕，没有中国农村的和谐就没有中国的社会和谐。如何让广大农民共享改革发展成果是党和政府着力解决的问题。农村社区公共服务设施是农村社区公共服务的硬件体系，是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。在全面建设小康社会和统筹城乡发展的背景下，农村社区公共服务设施建设相对滞后，对农民生活质量、基层政府管理和农村社会发展带来了不利影响，特别是在建筑物布局和人口居住相对分散的散居型农村社区，公共服务设施建设更是一大难题。从理论上讲，农村社区公共服务设施建设需要解决两大基本问题：一是资源配置的公平问题，即作为公共产品供给重要主体的政府如何处理城市与农村、农村与农村之间资源配置的公平问题；以及作为公共产品需求主体的农民如何公平的享受公共产品；二是资源配置的效率问题，即在类型多样、区域过大、人口居住分散、人口密度低的农村社区 ，如何规避公共产品供给效率低下、规模不经济。由此引发的问题是，散居型农村社区公共服务设施建设到底存在哪些具体问题？影响散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要因素是什么？如何完善散居型农村社区公共服务设施体系？这是需要深入研究的重大课题。
2.研究综述
国外学界关于社区公共服务设施建设的研究较为丰富，从1912年戴蒙德提出“邻里单位”的概念到1930年代邻里单位社区规划思想在美国诞生再到1990年代“新城市主义”的提出，许多学者涉足了这一研究领域，他们一般都将这种研究置于城乡规划和社区规划的范畴之中，形成了相对独立的研究体系，并取得了大量研究成果。
就国内相关研究现状而言，20世纪90年代以来，尤其是十六大提出“统筹城乡经济社会发展”以来，农村社区公共服务设施建设逐渐成为学术研究的重要领域。国内学术界对社区公共服务设施建设的研究也取得了较为丰硕的成果。不少学者从建筑学、社会学、管理学等学科融合的角度研究社区公共服务设施建设的优化问题 ；应联行、任远等学者采用个案方式研究我国城市社区公共服务设施配置问题，倡导以实际需求来规划城市居住区或社区公共服务设施并提出了相应的对策建议 ；胡伟、陈静敏等学者重点研究了社区公共服务设施建设与城市公共设施建设的异同，强调二者间的双向互动、兼容融合 ；湖北城市社区建设研究中心结合建设部《城市居住区规划设计规范》以及上海、北京、武汉等城市经验，提出城市社区服务设施规划指标建议。
总的来看，国内外学术界开展的上述研究为学术增长和实践发展作出了积极贡献，但也存在着一些不足：在研究对象上，相关研究主要聚焦于城市，较少关注农村社区公共服务设施建设，尤其是缺乏针对南方山区散居型农村社区公共服务设施建设的研究；在研究方法上，既有研究大多停留于理论层面，较少结合农村社区公共需求和服务设施配置现状开展实证研究；在研究视角上，这些研究缺乏从公共管理、政治学、社会学和规划学相结合的角度来研究散居型农村社区公共服务设施建设。
3.选题意义
对我国散居型农村社区公共服务设施建设问题展开研究，具有重要的实际应用价值和重要的现实指导意义。
一是本研究有利于贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，让广大农民共享国家改革发展的成果，促进社会和谐发展。党的十六以来，我们党围绕全面建设小康社会提出了科学发展观、构建和谐社会、加强党的执政能力建设等一系列新的理论，以及建设社会主义新农村、统筹城乡发展等战略部署，但是由于种种原因，当前我国的城乡二元社会结构及其影响仍然十分明显，农村的公共服务设施建设大大落后于城市，特别是大广大经济社会发展落后的山区散居型农村社区，这一问题更加突出，这在很大程度上阻碍了农村的发展和城乡一体化的进程，并对和谐社会的构建产生了不利的影响，而改善散居型农村社区的公共服务，既是党和政府的职责所在，也是党的执政能力的重要体现，最终有助于夯实党执政的社会基础，巩固党的执政地位。
二是本研究有利于提高我省农村公共服务水平，为我省乃至我国新农村建设特别是农村社区公共服务设施建设和“十二五”发展提供对策建议。打破城乡二元分治、区域失衡格局，完善农村社区公共服务设施建设是实现我省和我国社会建设一体化的重要内容和必要途径。2008年和2009年的中央l号文件均强调，要打破社区公共服务设施建设的城乡二元分割体制，加强农村社区公共服务设施建设，并明确提出：“具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站”，“推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设、农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程。”为此，一些地方政府正积极开展农村社区公共服务设施建设的探索和尝试。在这种背景下，本研究无疑具有重要的实际应用价值现实指导意义，能够为我省乃至我国“十二五”发展提供决策参考。
4.主要内容
本项研究的主要内容包括四个方面：
第一，提出研究假设并界定变量，为田野调查和理论分析做准备。即资源配置体制和机制是影响散居型农村社区公共服务设施建设的重要因素，其中，资源配置体制和机制是自变量，社区公共服务设施建设一体化是因变量。
第二，在湖南较典型的散居型农村社区开展实地调查，检验研究假设。在调查研究的基础上深入剖析散居型农村社区公共服务设施建设中存在的公平与效率问题。
第三，深入分析散居型农村社区公共服务设施短缺的原因，即现存的资源配置体制和资源配置机制如何影响了散居型农村社区公共服务设施建设。
第四，从公共服务设施建设与社会建设一体化的角度对调查研究进行总结，并对散居型农村社区公共服务设施建设提出对策建议。
二、研究设计
1.研究假设
在统筹城乡经济社会发展的进程中，散居型农村社区公共服务设施建设首先要面对的是公平性问题，即社区公共服务设施建设如何实现城乡统筹和村际均衡，在资源配置上体现社会公平；其次要面对的是资源配置的效率性问题，即在区域过大、居住分散、人口密度低的条件下，如何做到功能齐全、布局合理，在资源配置上体现效率。当前散居型农村社区公共服务设施建设既面临公平问题也面临效率问题。那么，影响散居型社区公共服务设施建设的因素是什么？散居型社区公共服务设施建设中的公平和效率问题，实际上是社区公共服务资源的分配和运行问题。社区公共服务资源的分配实则是资源配置体制问题，社区公共服务资源运行实则是资源配置机制问题。由此，本文的基本假设是，资源配置体制和机制是影响散居型农村社区公共服务设施建设的重要因素。具体表现在以下两个方面：
假设一，资源配置体制制约着散居型社区公共服务设施建设公平性程度。资源配置体制从“二元分配”转向“一元统筹”，是散居型社区公共服务设施建设实现城乡统筹、村际均衡的重要因素。
假设二，资源配置机制影响着散居型社区公共服务设施建设的效率。资源配置机制从政府供给转向需求导向，是提高散居型社区公共服务设施建设效率的重要因素。
2.变量界定
在本研究中，资源配置体制和机制是自变量，我们将资源配置体制操作化为财政投入总量、城乡财政投入比较、村际财政投入比较等三个方面进行研究。社区公共服务设施建设一体化是因变量，我们将其操作化为社区公共服务设施供需比较、社区公共服务设施建设城乡比较、社区公共服务设施建设村际比较、村级组织活动中心功能布局、社区公共服务设施可及性等方面进行研究。自变量与因变量关系如图1所示。
3.研究方法
为了便于分析并得出科学的结论，本研究选取湖南省中部25个行政村为分析对象，通过实地观察、深度访谈、问卷调查等方法，获得第一手资料，并对资料进行统计和理论分析，在此基础上对散居型农村社区公共服务设施建设问题进行综合研究，力求做到实际先于理论，事实先于价值。
作为研究样本的25个行政村隶属L镇（14个行政村）和Y镇（11个行政村）管辖。之所以选取这25个行政村为研究样本，主要是基于三个方面的理由：一是研究者与样本社区所在的乡镇政府有着良好的关系，便于进入现场调查、资料收集、随机走访等，有利于增加调查的信度和效度。二是样本社区具有典型的南方山区散居村落特征，通过样本社区的实证研究可以管窥南方山区散居社区公共服务设施建设的基本规律。三是样本社区是中国三十多年改革开放成果的微观缩影，其经济社会发展水平、村民的公共需求和基本公共服务设施配置状况等都具有普遍性和代表性。
4.资料来源
本研究所使用的资料来自三个方面：
①样本社区基础数据调查表。2010年8月2日至14日，笔者在湘中L镇和Y镇的25个行政村分别发放“农村社区公共服务设施基本情况统计表”和“农村社区建设基本情况表”，获得相关数据。
②农村社区公共服务需求与供给调查问卷。根据经济社会发展的差异，笔者在湘中L镇和Y镇选取了三个行政村作为研究样本，分别于2010年8月10日至18日、12月8日至22日分两次到样本社区开展“农村社区公共服务需求与供给调查问卷”的问卷调查，问卷调查以五个行政村村民为总体，采取偶遇抽样方法进行，在当地村委会的大力支持与配合下，共发放调查问卷600份，回收589份，有效回收率为98.2%。由于问卷调查采取的是非概率抽样，统计结果不能推论整体，但可以反映整体的特征。
③与乡镇负责人、村委会负责人和村民的访谈记录。2010年暑假和寒假期间，笔者专门走访了L镇和Y镇农村社区建设负责人、五个行政村村委会负责人、部分村民，获得访谈资料。
三、研究分析
本项研究的对象是散居型农村社区，即建筑物布局和人口居住相对分散的农村社区。在地域范围上，散居型农村社区是村民委员会的辖区；从居民需求与供给平衡角度讲，散居型农村社区是满足农民公共需求的基本消费单元和供给公共产品的基本单元。为更准确描述散居型农村社区公共服务设施配置状况，笔者从服务功能角度将社区公共服务设施分为社区参与（村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、室外活动场所）、社会保障（社保服务站）、健康服务（诊所、卫生室、医院、卫生院、计生服务站）、养老服务（养老院、托老所）、秩序安全（治安室、警务室）、信息服务（信息服务站）、物业服务（物业服务站）和教育服务（幼儿园、托儿所、小学）等八类设施；同时根据“农村社区公共服务设施基本情况统计表”和村委会负责人访谈记录获取的数据从服务设施覆盖率的维度展开分析。研究结果表明，目前我国散居型农村社区公共服务设施建设既存在资源配置的公平性问题，包括供需失衡、城乡失衡、村际失衡；也存在资源配置的效率性问题，包括布局失当和可及性低的问题，其背后的主要原因是资源配置体制和机制失当。
1.散居型农村社区公共服务设施建设存在的主要问题
（1）农村社区公共服务设施供给短缺
从公共产品角度看，农村社区公共服务设施建设要求社区公共产品供给与社区公共需求相一致性。改革开放以来，随着我国经济社会的发展，广大农村居民的社会需求发生结构性变化：需求内容已经由个体性需求向公共需求转变，需求层次已经由生存型需求向发展型需求转变。
我们在偶遇抽样的589份有效问卷中，对村民的社区公共服务设施需求进行了调查。当问及“您和您的家庭是否需要下列服务设施？”、“您和您的家庭生活中最大的困难是什么？”，被调查者都作出了明确地回答，其社区公共服务设施需求强弱排序见表1、2。
表1：社区公共服务设施需求状况（N=589，%）
排序 社区公共服务设施项目 需要 不需要
1 社会保障服务站 98.4 1.6
1 残疾人康复点 96.6 3.4
2 诊所、卫生室 95.8 4.2
2 小学 95.3 4.7
3 计生服务站 92.5 7.5
3 治安室、警务室 91.0 9.0
3 幼儿园、托儿所 89.1 10.9
4 室外体育活动场所 78.5 21.5
4 养老院、托老所或老年人照料室 76.0 24.0
5 文化站和图书室 75.0 25.0
5 室内活动场所 68.2 31.8
6 物业服务站 62.6 37.4
7 信息管理站 61.1 38.9
8 村组织办公用房 60.1 39.9
表2：农村社区居民家庭生活面临的困难（N=589，%）
排序 困难 频数
1 没有工作 94
2 缺乏公共活动场所和公益活动设施 89
3 饮用水缺乏或不干净 65
4 收入太低不能养家糊口 53
5 交通不便 52
6 就医不便 50
7 没钱看病 43
7 读书读报不便 40
8 托儿、就学不便 38
9 村落不干净 25
10 办理社保、低保不便 25
11 养老托老不便 22
12 治安状况不好 15
13 住房紧张 8
14 人际关系紧张 6
注：N指调查的样本数；频数指答案的总响应量，本题是多选题，频数大于总样本数N。
表1、2显示，南方山区散居农村社区公共服务设施呈现出需求的多元化和需求的集合化特征。然而，与旺盛的需求相比较，农村社区公共服务设施建设存在供给短缺问题。样本社区公共服务设施基本情况统计结果显示，在八大类社区公共服务设施中，覆盖率达到100%的只有2项，分别是村组织办公用房和信息服务。覆盖率在50%至100%区间的也只有两项，分别是村级诊所（96%）和小学（60%）。而覆盖率低于50%的有9项，其中室外健身活动场所覆盖率最低，25个样本社区中只有2个农村社区拥有室外活动场所。供不应求的状况充分反映了农村社区公共服务设施的短缺问题（见表3）。
表3：农村社区公共服务设施覆盖率（N=25，%）
设施类别 服务设施 覆盖率
村民参与 村组织办公用房 100
文化站和图书室 36
室内活动场所 28
室外活动场所（健身器材） 8
社会保障 社保服务站 40
健康服务 诊所、卫生室 96
计生服务站 28
养老服务 养老院、托老所 18
秩序安全 治安室、警务室 36
信息服务 信息服务站 100
物业服务 物业服务站 32
教育服务 幼儿园、托儿所 16
小学 60
（2）农村社区公共服务设施配置城乡失衡和村际失衡
调查结果显示，目前社区公共服务设施配置不仅存在城乡失衡问题，而且存在村际失衡问题。
从2005年全国百城社区公共服务设施覆盖率看，文化站（图书室）、养老院（托老所）、治安室（警务室）分别为66.69%、32.32、80.11%分别比样本农村社区高30.69、14.32、44.11个百分点（图2）。可见，农村社区公共服务设施配置现状不仅存在短缺问题，而且存在城乡失衡问题。
社区公共服务设施配置村际失衡主要体现在示范村与非示范村之间。调查发现，示范村与非示范村社区公共服务设施配置存在显著的差异。以Y镇XM村和QH为例进行分析。从表4看到，几乎在所有社区公共服务设施项目中，作为新农村建设示范村的XM村其建筑面积都要高于没有作为新农村建设示范村的QH村。而且，XM村既没有室内活动场所，也没有专门的计生服务站、托老所、室外健身器材、幼儿园等服务设施。
表4：XM示范村与QH非示范村社区公共服务设施配置比较
服务设施 XM示范村
（建筑面积，m2） QH非示范村
（建筑面积，m2）
村组织办公用房 900 350
文化站和图书室 60 30
室内活动场所 40 0
室外活动场所（健身器材） 600 0
社保服务站 40 25
诊所、卫生室 100 100
计生服务站 60 0
养老院、托老所 240 0
治安室、警务室 40 20
信息服务站 60 40
垃圾池 400 200
垃圾中转站 1 0
幼儿园、托儿所 800 0
小学 1所 1所
（3）村级组织活动中心功能布局失当
村级组织活动中心是村民参与村务管理、基层政府和村级自治组织提供公共服务的重要场所。目前，绝大多数行政村都设置了村级组织活动中心（老百姓称之为“村部”），内设了村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、社保服务站、计生服务站、治安室、警务室等机构和配套设施，但功能布局失当，具有明显的行政化特征。以L镇LD村为例。从表5可以看到，该村级活动中心有1000多平方米的建筑面积，但村委会干部办公室就设置了1间第一书记室、2间书记室、1间副书记室、2间支委办公室、1间计划生育办公室、1间民兵营长办公室，办公室建筑面积达到400平方米，占总建筑面积的38.6%；会议室有大小会议室3个，占总建筑面积的39.6%；餐厅和厨房占总建筑面积的10.6%；三项合计占总建筑面积的88.8%，而用于居民活动或者用作公共服务设施的建筑面积仅有11.2%（见表5）。
表5：L镇LD村级组织活动中心功能布局情况
楼层 功能布局 建筑面积（m2）
三楼 大会议室 245
小会议室 100
书记室 65
老年活动室 35
二楼 第一书记室 70
书记室 35
副书记室 35
支委办公室 35
支委办公室 35
信息服务站 35
小会议室 65
财务办公室 35
一楼 计划生育办公室 45
计生服务站 45
警务室 45
民兵营长办公室 45
餐厅 75
厨房 45
老干关协协会 45
这种功能布局失当的状况不仅在LD村突出，在重点调查的另四个村也如出一辙。事实上，与城市相比较，目前无论是在平均规模还是千人指标我国农村社区组织活动中心的建筑面积都高于城市社区组织活动中心的建筑面积，但农村社区组织活动中心由于没有很好的功能布局，社区公共服务设施变得更为稀缺（见表6）。更有甚者，许多普通老百姓对本村的社区公共服务设施缺乏认知，也就更谈不上享用了。这实际上是社区公共服务设施资源的闲置和浪费。
表6：社区组织活动中心平均规模的城乡比较（N=5364，25）
比较项 平均每社区
（m2/处） 千人指标
（m2/千人）
2005年全国百城社区组织活动中心平均规模 149.1 27.8
2010年样本农村社区组织活动中心平均规模 511 175.2
（4）农村社区公共服务设施可及性低
农村社区公共服务设施可及性是指农民享用社区公共服务设施方便的程度。一般而言，如果农村社区公共服务设施空间布局合理、服务半径科学，那么其可及性就高；反之，可及性就低。调查显示，有37.6%的老百姓认为建设社区公共服务设施10-15分钟到达比较合适；有33.5%的被访者认为5-10分钟到达社区公共服务设施场地既方便又经济；两项合计超过70%。（见图3）
但事实上，样本社区公共服务设施可及性是不高的。下面的访谈记录表明了这一点。
L镇ZC村村民李先生：我们去年建立了新村部，但村部建立在村东头，我们住在村西边，我们从家里去一趟办理事情要将近个把小时，比原来在村支部书记家里办事还麻烦。
L镇ZC村支委张先生：我们这个村是个典型的散居村，大大小小的村落又几十上百个，很多地方就是只有几户居住。如果我们下村一趟走访所有的村民，起码要一个礼拜以上。
上述访谈记录反映了南方山区散居型村落（群）社区公共服务设施可及性问题。正是由于南方山区农村社区居住分散、人口密度低，带来社区公共服务设施可获得性低问题。
总之，样本农村社区调查显示，目前我国散居型农村社区公共服务设施建设滞后，既存在短缺问题，也存在城乡失衡和村际失衡问题，还存在功能布局不当、可获得性低问题，其背后反映的是公平和效率问题，即城乡之间、示范村与非示范村之间资源配置有失公正；村级活动中心功能布局、社区公共服务设施空间布局有失效率。
2.散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因
（1）资源配置体制问题
资源配置体制，是指社区公共服务建设资源在城乡之间、村际之间的分配关系。资源配置体制涉及如何维护城乡之间、村际之间资源分配的公平。样本社区公共服务设施建设中的资源配置体制问题主要表现为财政投入总量偏少、城乡失衡、村际失衡等三方面。
①财政投入总量偏少。农村社区公共服务设施配置短缺最直接的现实原因是公共财政投入总量偏少。目前，农村社区公共服务设施建设主要依赖市、区（县）和乡镇等地方政府的投入，地方政府财政能力强弱决定着公共产品供给的多寡。在财政能力薄弱的农村地区，乡镇政府财政往往“寅吃卯粮”，因而在农村社区公共服务设施建设投入上存在预算空缺、投入偏少问题。表7显示，2010年L镇财政预算中，除上解支出外，支出最多的是行政人员工资及公用经费，占27.7%，而有关公共服务项目（公共安全、教育、社会保障与就业、医疗卫生事业、城乡社区管理事务、农林水及对村级组织补助、人口与计划生育）的所有开支加总只有26.46%，在这些公共服务项目开支中，没有社区公共服务设施建设的直接预算。没有预算就没有投入。正是由于农村社区公共服务设施建设经费投入总量偏少才导致社区公共服务设施建设滞后。
表7：2010年L镇财政支出预算
分项预算 金额
（万元） 百分比
（%） 分项预算 金额
（万元） 百分比
（%）
行政人员工资及公用经费 715 27.7 公共安全 67 2.6
人大事务 7 0.27 教育 5 0.26
政协事务 6 0.23 社会保障与就业 82 3.2
发展与改革事务 110 4.3 医疗卫生事业 63 2.4
财政事务 78 3.0 城乡社区管理事务 69 2.6
党建事业 40 1.5 农林水及对村级组织补助 292 11.3
人口与计划生育 107 4.1 工会经费 7 0.27
商贸事务 18 0.7 其他支出 32 1.2
国防 7 0.27 上解支出 880 34.1
下面的访谈记录也从一个侧面反应了社区公共服务设施建设中政府公共财政投入短缺问题。
Y镇QH村委会李书记：新农村建设，取消农业税后，我们的任务没有减少还加重的不少，“村村通”、农林水利建设、环境整治、农民养老补贴等等都要钱。中央的政策是好的，搞农村服务设施建设很有必要，但搞不起，村上没有资金，最困难的是钱的问题。上面要求搞的项目越多，我们负担越多、负债越大、心理越不舒服。比如说，2005年以来我们修了2.88公里路，但上面每公里补贴只有15万，最后因为修路我们就欠债26万。还有一个问题就是，很多项目中央只给政策，不给钱，中央给政策不给钱的项目我们都搞不起，中央给政策也给钱的项目我们一般都搞了。
②财政投入城乡失衡。农村社区公共服务设施配置的城乡失衡问题首先是历史上城市偏向的财政体制引发的结果。20世纪50年代以来，在城乡二元结构和城乡分治的背景下，城乡社区公共服务设施建设出现了城乡分割的“双轨投资体制”，城市单位社区的公共服务设施可以说都是由国家提供，所需资金由国家财政安排，但农村社区公共服务设施主要采取人民公社为主、政府补助的供给体制。” 20世纪70年代末至21世纪初，农村社区公共服务由集体供给体制转向个体供给体制。1978年以来，我国农村实行家庭联产承包责任制，农户取代生产队成为农业生产主体。1994年开始实施的分税制改革一方面导致了乡镇“承包式财政”的出现；另一方面农村公共服务机构由县级职能部门“条条管理”转变为乡镇“块块管理”。像L镇这样的农业乡镇，财政收入来源渠道狭小，尤其是取消农业税后其财政更为短缺。“短缺型财政”的结果是乡镇政府将有限财力投入乡镇经济建设，放弃农村公共服务设施建设。农民出于生产和生活的需要不得不填补中央政府、地方政府在公共产品供给中的缺位，形成公共产品供给的“个体化”。据中国社会科学院“百村经济社会调查”，目前，只有少数行政村是完整的集体经济实体，大多数行政村已不是一个完整的集体经济实体，经济不发达和边缘山区的行政村只是一个基层行政单位和土地发包单位，村民委员会甚至连统一灌水排水、统一机种、统一供种、统一植保等便农服务都做不到，更谈不上提供便民服务，多数乡镇文化站因财政拮据而解散，边远山区农民多年看不到一场电影，很多乡镇卫生院是勉强维持。
农村社区公共服务设施配置的城乡失衡问题也与当前城乡有别的社区公共服务设施建设投入有关。新世纪以来，全国范围的社区建设从城市开始，然后延伸到农村，但是国家在社区公共服务设施建设项目投入上，城乡差异较大。以社区老年服务设施建设为例。未富先老是我国老龄化的突出问题，为解决老龄服务问题，使老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为，2001年民政部在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”，在城乡社区层面建设老年人服务设施。但这项计划主要在城市运行，农村社区很少获得项目。在我们调研的L镇和Y镇25个行政村中，除L镇有一个拥有60个床位的养老院外，只有一个村依靠集体经济建立了有8个床位的老年人公寓，而这25个农村社区60岁以上的老年人有18522人。城乡政府财政投入失衡带来的直接后果是城乡社区公共服务设施配置的失衡。
③财政投入村际失衡。农村社区公共服务设施建设村级差异与财政投入村际失衡具有显著的相关性。目前，财政投入村际失衡主要表现在示范村与非示范村财政投入的差异性。示范村与非示范村财政投入失衡问题是目前农村社区公共服务设施建设的一个突出问题，也是亟带学术界关注的重要课题。对L镇和Y镇示范村与非示范村社区公共服务设施建设经费投入比较和经费来源部门比较可以看到，不仅经费投入总量上示范村比非示范村要多，而且来源渠道也要丰富。各级政府在示范村LD村、XM村投入的农村社区建设经费分别为94万元、104万元，而非示范村仅有30万元（见表8）；2009年农村社区公共服务设施建设经费来源部门中，示范村LD村有大河西先导区管委会、交通部分、水利部门、农业部门，示范村XM村有组织部门、市农办、水利部门、交通部分，非示范村DT村和JH村都只有两个部门投入（见表9）。
表8：示范村与非示范村农村社区服务设施建设经费投入状况比较
社区 政府投入（万元）
示范村LD村 94
示范村XM村 104
非示范村ZC村 30
表9：2009年L镇部分村农村社区公共服务设施建设经费来源部门
行政村 部门
示范村LD村 大河西先导区管委会、交通部分、水利部门、农业部门
示范村XM村 组织部门、市农办、水利部门、交通部分
非示范村DT村 交通部分、水利部门
非示范村JH村 水利部门、农业部门
社区公共服务设施建设经费投入的村际差异带来的直接后果是示范村与非示范村社区公共服务设施配置失衡。
（2）资源配置机制问题
资源配置机制，是指社区公共服务建设资源的运营方式。资源配置机制涉及如何增进资源运行的效率。源于资源的稀缺性，资源配置和运营必须实现效率最大化，最大限度的满足居民的需求。然而，样本社区公共服务设施资源配置规范性不足、行政化严重，即在社区公共服务设施的实际配置往往不是遵行规范化的制度，而是人情关系；不是以居民需求为导向，而是以行政需求为导向。
社区图书资源配置的人情化取向和行政化取向从一个侧面反映了当前农村社区公共服务设施配置方式的失范问题。
Y镇XM村李书记：去年我们也建立了图书室，有几十平米，开始没有多少图书，后来找了镇领导、区文化局、科技局才给了几百册图书。……区文化局、科技局给的图书并不是每一个村都有，主要靠关系，关系好就有。
Y镇周主任：上面（政府部门）给的图书也就那么几百册，我们也不是平均分配，一般都是给基础比较好的村，比如说示范村XM村，我们的示范村是镇党委书记亲自挂帅的，上面领导去得多、检查也多，所以一般我们有什么资源都会优先配给示范村。
上述访谈记录显示了人情关系在农村社区公共服务资源配置中的重要意义。“找关系”、“跑部门”一定程度上成为村级组织向政府争取资源的行动逻辑，谁有关系，谁会找关系，谁就能争取更多的资源。
同时，上述访谈记录也反映了资源配置的行政取向。资源配置并不是根据农村社区禀赋的差异、居民的需求来公平配置，而是根据基层政府领导意志来配置。对Y镇政府领导而言，选择一个禀赋优良的村并打造一个有知名度的“示范村”无疑是一个事关评优、升迁的“政绩工程”。所以，Y镇政府不仅采取党委书记挂帅的制度，而且将一些稀缺资源优先配置给示范村XM村。这种不规范的关系配置、行政取向配置方式运行的结果是贫富不均：禀赋好的村能得到更多的资源、禀赋差的村难以得到些许资源。
总而言之，散居型农村社区公共服务设施建设滞后的主要原因是资源配置体制和机制失当。这种城乡有别、村际失衡、方式失范的资源配置体制和机制实际上是一种不公平、也有失效率的制度。因为，这种制度让一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服务设施的权利，另一部分人（农村居民、非示范村村民）却很少享受公共服务设施的权利，“这样就确立了人的两种截然不同的种类和状况，并由此会派生出一系列别的种类和状况，它必然形成人们之间的等级和差异” ；另外，也会导致城乡居民之间、示范村与非示范村之间村民心理上的失衡，冲蚀政府的合法性基础。因此，散居型农村社区公共服务设施建设一体化必须从根本上改变这种有失公正和效率的资源配置体制和机制。
3．基本结论
由于资源配置体制有失公平和资源配置机制效率低，当前我国散居型农村社区公共服务设施建设滞后，难以满足小康社会新形势下农民对公共服务的需求。
（1）散居型农村社区公共服务设施建设公平问题与效率问题并存
改革开放以来，随着我国经济社会的发展，广大农村居民的社会需求发生结构性变化：需求内容已经由个体性需求向公共需求转变，需求层次已经由生存型需求向发展型需求转变。但是，农村社区公共服务设施既存在公平问题（总体配置短缺、城乡失衡、村际失衡）也存在效率问题（村级组织活动中心功能布局失当问题、农村社区公共服务设施可及性低）。
（2）散居型农村社区公共服务设施建设滞后源于资源配置体制和机制缺陷
影响农村社区公共服务设施建设滞后的原因有很多，是多因一果，但核心因素是资源配置体制和机制缺陷问题。从历史层面上看，农村社区公共服务设施建设滞后源于城乡分割的双轨投资体制；从现实层面上看，财政投入总量偏少、财政投入城乡失衡、财政投入村际失衡的资源配置体制以及人情化取向和政府供给导向的资源配置机制是农村社区公共服务设施建设滞后的重要因素。历史和现实层面上的资源配置体制和机制让一部分人（城市居民、示范村村民）享有公共服务设施的权利，另一部分人（农村居民、非示范村村民）却很少享受公共服务设施的权利，因而都是一种不公平、有失效率的制度。
四、对策建议
我们认为，散居型农村社区公共服务设施建设既要在遵循公共生产普适性规律基础上，结合散居型社区特点坚持公平共享、需求导向、分类配置、多元合作等原则；又要在这些基本原则指导下优化公共财政投入体制和建立健全项目规划的协商机制、项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。
1．散居型农村社区公共服务设施建设的基本原则
（1）公平共享原则
追求社会公平是人类永恒的主题。维护社会公平，让城乡群众共享改革发展成果是党和政府的基本目标。散居型农村社区公共服务设施在城乡之间、村际之间配置的非均等状态显然是有失社会公平的。因而，散居型农村社区公共服务设施首先要坚持公平共享原则，在建设起点上确保地位平等，在建设成效上实现结果相当。所谓地位平等，要求打破社区公共设施资源要素按照身份（户籍制度）供给和分别配置的模式，不能区别对待，对所有的社区居民（无论是身处城市还是居住在农村，无论是身处中心村还是居住在偏远山村）一视同仁，实行国民待遇。所谓结果相当，就是要做到所有的社区居民对公共服务基本满意，结果大体相当。需要明确的是，社区公共服务设施建设的一体化，不是城乡、村际同质化，更不是绝对平均主义，必须承认城乡差别和村际差异。
（2）需求导向原则
从很大程度上看，目前农村社区公共服务设施配置的导向是以政府供给为主。不少学者认为正是这种政府主导型供给体制导致公共产品供给中关乎农民生产生活和农村、农民持续发展的公共产品供给短缺，而关乎政绩利益的公共产品供给过剩 。农村公共产品政府供给导向的体制掩盖了农民实际需求和利益。因此，在城乡统筹进程中，推进散居型农村社区公共服务设施建设就必须改革政府主导公共产品供给导向，而必须以农民需求为导向。那么，什么是农民需求导向？我们认为，农民需求导向，就是指以农民公共需求位序结构为出发点和归宿点配置农村社区公共服务设施，而不是以政府官员政绩工程需求为中心建设农村社区公共服务设施。换言之，农民需求导向的农村社区公共服务设施配置理念，意味着农民需求将成为有限的资源配置环境中决定配置何种服务设施、配置多少服务设施、如何配置这些服务设施、先配置什么后配置什么、用何种程序和形式进行配置以及判断社区公共服务设施建设效率和公平性的最终依据。
（3）分类配置原则
城乡统筹视野下农村社区公共服务设施建设涉及三个类型化的具体问题：一是如何根据农民不同利益群体的需求配置社区公共服务设施；二是如何根据农村类型的不同配置社区公共服务设施；三是如何根据农村社区公共产品（社区公共服务设施）属性的不同进行配置。社区公共服务设施建设要求坚持分类配置的原则，正确处理这三个问题。
根据散居型农村社区的实际特点，综合利益群体和公共产品的属性差异，社区公共服务设施配置既要分类选择实施单元，又要考虑公共产品的可及性。
参考城市社区公共服务设施规划经验，我们认为，散居型农村社区公共服务设施应实施乡镇、行政村、服务（管理）片 三级分类配置（见表10）。
表10：散居型农村社区公共服务设施分类配置
实施单元 社区公共服务设施项目
乡镇 养老院、老年公寓
再就业培训中心
医院、卫生院
行政村 社区组织办公用房
警务室
社区保障室
计生服务站
残疾人康复中心
图书室
物业服务站
服务（管理）片 室内活动场所 老年活动中心
青少年活动中心
需要说明的是：之所以选择在镇一级配置再就业培训中心，在于农民尤其是常年外出务工的农民对就业培训有着强烈的需求而该服务设施非常短缺；之所以选择在村一级配置残疾人康复中心，既源于对弱势群体的关怀，也根于公共产品供给效率考量，样本农村社区平均每村残疾人约为41人；之所以在服务片一级规划老年活动中心和青少年活动中心，既源于对特殊群体的关怀，也根于公共产品供给公平和效率考量，样本农村社区平均每村老年人和青少年分别为740人、530人，如果在村一级配置公共产品服务，其服务半径不免过大、可及性低。
（4）多元供给原则
从经济学的角度看，农村社区公共服务设施不属于私人物品，而是属于公共物品的范畴,具有消费上的非排它性和非竞争性。那么是否意味着农村社区公共服务设施都由政府独立供给，农民免费使用呢？显然不是的，现代社会的脆弱性和公共事务的广泛性使得政府没有能力来承担并供给全部的公共物品。所以，散居型农村社区公共服务设施建设应坚持多元供给原则。包括投资主体的多元化，除政府外，充分发挥企业、社会在农村社区公共服务设施建设中的融资功能；运作主体的多元化，将“掌舵”与“划桨”分开，政府不必然既是投资主体也是建设、运营主体，社会组织可能不是投资主体但扮演建设、运营者角色。
2．加强散居型农村社区公共服务设施建设的建议
城乡统筹视野下农村社区公共服务设施建设在理念上应坚持公平共享、需求导向、分类配置和多元供给原则，在实际操作中则应着力优化公共财政投入体制和建立健全项目规划的协商机制、项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。
（1）优化社区公共服务设施建设的财政投入体制
毋庸讳言，农村社区公共服务设施建设属于公共财政支持的范畴。如前所述，农村社区公共服务设施建设在城乡之间、村际之间配置的非均等状态，很大程度上是由于公共财政投入失衡，这既包括中央和地方财政投入的失衡，也包括公共财政在投资项目上的失衡，还包括财政预算资金比例分配上的失衡。
根据公平共享原则，我们认为，社区公共服务设施建设应优化公共财政投入体制。首先，提高中央财政对农村社区公共服务设施建设的整体投入比例。社区公共服务设施是全体居民共享性的基础服务物品，是每个城乡社区居民生存和发展的基本需求，很大程度上属于中央财政的投入范畴。因此，中央财政不仅应该承担社区公共服务设施建设的义务，而且还要提高其投入比例，并在具体实践中，结合财税制度逐步形成中央和地方财政分担的比例规范。
其次，提高地方财政对社区公共服务设施建设的整体投入比例。农村社区公共服务设施建设应该纳入省、市、区财政年度预算，形成社区公共服务设施建设财政投入的预算比例规范，并根据地方经济和社会发展的实际，逐年提高其在整体财政预算中的比例。
第三，合理投放社区公共服务设施建设资金。社会物质资源是稀缺的。在增加农村社区公共服务设施投入的同时，应合理投放建设资金。针对散居型农村社区公共服务设施配置现状，我们认为，资金投入应该用于解决其最基本、最现实和最迫切的问题。对财政较为困难的农业乡镇以及集体经济薄弱的农村，政府要采取倾斜性的扶贫政策，加大财政扶贫力度。如果没有公共财政的“扶贫”，穷财政地区的农村社区公共服务设施建设要么难以建设，要么出现筹资的“纵向到底式转嫁”：从政府转嫁到乡村，从乡村转嫁到村民，加重农民的负担，消弱农民对党和政府的认同。此外，还应增加公共财政对社区公共服务设施薄弱项目的投入比例。
农村社区公共服务设施建设问题上，公共财政投入体制的优化旨在实现财政资源配置的公平，使农村社区居民与城市社区居民一样能共享改革的成果。然而，相对于日益增长的公共需求而言，公共财政短缺是常态的，如何将有限的财政资源获取最大的社会利益则需要进一步完善资源配置机制。
（2）完善农村社区公共服务项目规划的协商机制
为实现财政资源使用效率最大化，农村社区公共服务设施建设需要解决项目的合理规划问题。计划经济时期乃至当前农村社区公共服务设施建设规划机制主要是政府自上而下进行规划。调查中，当问及“农村社区公共服务设施建设项目规划是否与相关农民协商？”无论是乡镇领导还是村干部都表示“政府一手规划”。显然，这种传统的规划和供给机制难免脱离农民的实际需求。
根据需求导向原则，我们认为，农村社区公共服务设施项目规划应建立一套“自下而上上下互动”的协商机制。这种协商规划机制包括项目运作程序和项目量化方式两个方面。
第一，严格规范项目运作程序
项目运作的基本程序涵盖项目运作全过程，具体包括申报程序、审批程序、招投标程序、验收程序，使项目运作规范化。
项目申报：各乡（镇）结合本乡（镇）实际情况提出拟建公共服务设施的农村社区；社区及其所在乡（镇）根据政府相关文件和本社区实际可投入资金情况，制定实施方案（包括项目及其数量和质量标准）；公示实施方案，征求村民意见；尽量满足村民群众的需要，并将修改后的方案上报农村社区建设主管部门。
项目审核：农村社区建设主管部门审核上报方案，各职能部门对方案中涉及本部门的具体项目要提出明确实施意见；在综合各职能部门意见的基础上，农村社区建设主管部门根据区（县）、乡（镇）年度资金安排情况，综合平衡全区（县）实施方案，对批准实施的项目，区（县）、乡（镇）财政先拨付部分资金；乡（镇）将本区（县）审批的建设方案报区（县）农村社区建设主管部门备案。
项目招投标：方案批准实施后，按相关法律，建设项目要由区（县）政府采购中心统一进行招投标，确保价格合理、质量到位。
项目验收：工程实施完毕后，乡（镇）、村先进行自查和完善；村委会向群众公示自查结果，征求村民意见；在村民群众基本满意的基础上，各区（县）农村社区建设主管部门通过多方形式的调查（特别是问卷调查）和面对面沟通进行检查验收；各区（县）审计局对项目资金投入、使用情况进行审计。
第二，科学确定项目量化方式
散居型农村社区公共服务设施规划必须考量的一个重要问题是：社区禀赋千差万别、农民个体需求各异，不同的农村社区其公共服务设施建设项目也不尽相同。因而，农村社区公共服务设施建设要做到符合农村实际尤其是符合农民的公共需求就必须采取科学的项目量化方式，明确各村建设项目的数量、质量标准。我们认为，农村社区公共服务设施项目量化方式可以引入居民论坛、社区听证制度。居民论坛、社区听证目前已在全国诸多城市成功运作，较好的解决了政府公共产品供给与社区居民需求不一致的问题。在农村社区公共服务设施规划中，采取居民论坛、社区听证制度，各级政府、村委会、村民等各种利益相关者之间面对面协商，既能协商确定公共需求数量和质量标准又能有效避免村民隐藏需求或夸大需求的问题。
（3）健全农村社区公共服务设施资金的筹措机制
在农村社区公共服务设施建设问题上，相对于日益增长的公共需求而言，公共财政短缺是常态的，因而农村社区公共服务设施建设不能仅仅依赖政府投入，而应积极发挥企业组织、社会组织在农村社区公共服务设施建设中的作用，健全农村社区公共服务设施资金的筹措机制。
根据分类配置原则，健全农村社区公共服务设施资金的筹措机制必须明确细分服务设施类型，明确政府投资主体地位。在诸多服务设施中，哪些必须由政府承担筹资责任，哪些可以采用民间融资的方式，这是应明确的问题。我们认为，政府在村组织办公用房、文化站和图书室、室内活动场所、室外活动场所、社保服务站、计生服务站、治安室、警务室、信息服务站、物业服务站、小学等建设项目上应承担投资责任，而诊所、卫生室、医院、卫生院、养老院、托老所、幼儿园、托儿所、再就业培训中心则可以采取民间融资、政府监管的方式（见表11）。
表11：农村社区公共服务设施投资主体划分
投资主体 服务设施
政府 村组织办公用房
文化站和图书室
室内活动场所
室外活动场所
社保服务站
计生服务站
治安室、警务室
信息服务站
物业服务站
小学
民间 诊所、卫生室
医院、卫生院
养老院、托老所
幼儿园、托儿所
再就业培训中心
（4）构建农村社区公共服务设施建设的协作机制
政府在诸如村组织办公用房、室内活动室、社会保障室等诸多社区公共服务设施项目中扮演投资主体的角色，那么是否意味着这些设施必须由政府直接生产呢？我们认为，应该根据新公共服务理念，坚持多元供给原则，将社区公共服务设施建设的两类角色“安排者”与“生产者”分开，同时建立这两种角色的协作机制。在社区公共服务设施建设中，政府应该是“安排者”，其主要的角色是筹资、监管、制定政策等；社会组织（企业组织、民间组织、事业单位等）可以承担“生产者”角色。农村社区公共服务设施建设的协作机制的构建是政府职能转变和社会组织培育的重要措施，也有利于降低农村社区公共服务设施建设成本。
个案：长沙市岳麓区莲花镇龙洞村“农家学舍”留守儿童关怀项目。该项目是长沙市岳麓区禾湘文教促进会首创的农村基层公共文化服务活动机构。2008年，该项目在龙洞村先期试点，2009年4月荣获“天使助学行动”一百万元奖励资助，现设有四个教学点。从项目启动和运转来看，“农家学舍”留守儿童关怀项目实际上是政府与社区自治组织、社会民间协作的产物。政府扮演的角色是“掌舵”，区政府和莲花镇给予政策支持，许可禾湘文教促进会成立并进行年检；村委会扮演的角色是“支持”，在教学场所和教学设施方面村委会给予强力支持；禾湘文教促进会具体运作该项目，施教留守儿童。正是由于政府、村级组织、民间组织的通力协作，该项目取得了巨大的成效：“农家学舍”志愿者队伍发展到400余人，驻点服务3个村，开设教学及管理站点6个，直接服务对象达到1万余人次。
个案是一个散居型农村社区文化类公共服务项目，该项目并没有采用政府直接投资兴建农村社区文化服务设施的方式，而是采取支持民间组织租用村民旧舍提供服务的方式，是农村社区公共服务设施建设协作机制的一个成功范例，值得推广。
总而言之，农村社区公共服务设施是农村社区公共服务的硬件体系，是政府开展公共管理和提供公共服务的基础平台。改革开放以来，随着我国经济社会的发展，广大农村社区居民的社会需求出现多元化和集合化特征，但是源于资源配置体制和机制失当，散居型农村社区公共服务设施既存在公平问题又存在效率问题。实现社区公共服务设施建设一体化，在理念上应坚持公平共享、需求导向、分类配置和多元供给四项基本原则，在实际操作中则应着力优化公共财政投入体制和建立健全项目规划的协商机制、项目资金的筹措机制、项目建设的协作机制。当然，农村社区公共服务设施建设仅仅是散居型农村社区公共服务的一个基础层面。要建构农村社区公共服务体系，还必须深入研究农村社区公共服务体系的“软件系统”，包括服务项目、服务人才等层面，这是我们今后研究的方向。
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